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El parlamento, en sentido amplio, es el órgano legislativo, representativo y colegiado de un Estado nacional, subnacional o supranacional.[1][2] En sentido estricto, el parlamento es la cámara o asamblea legislativa, propia del sistema parlamentario. En algunos casos también está integrado por monarcas,[3] o miembros vitalicios. Puede ser denominado también «Congreso», «Cortes» o «Asamblea», etc.
El parlamento puede tener una o dos cámaras. Los parlamentos unicamerales, por regla general, están integrados por representantes del pueblo, elegidos directa o indirectamente. Los parlamentos bicamerales suelen agregar a la cámara de representación del pueblo, una cámara de representación de entidades territoriales subnacionales (provincias, comunidades, etc.), o como en el caso del Reino Unido, una cámara de representación de una casta, la Cámara de los Lores.
Las facultades de los parlamentos dependen de la constitución de cada Estado. En todos los casos ejercen el poder legislativo y la representación por excelencia de los diversos sectores que integran la sociedad.[4] En los sistemas parlamentarios tienen importantes funciones ejecutivas, que a veces incluyen la elección o remoción del jefe de gobierno.[4]
Órganos parlamentarios supranacionales, como el Parlamento Europeo, tiene como función representar las múltiples diversidades políticas y sociales de la ciudadanía europea, y legislar sobre los ámbitos en el que la administración de la Unión tenga competencias.
Órganos asamblearios de representación territorial, como el Parlasur, tienen como función representar la diversidad política, social, cultural y territorial de los diferentes países miembros del Mercosur.
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El término con que se designa a la asamblea de los representantes populares deriva del francés parlement, vocablo que expresa la acción de parler (hablar): un parlement es una charla o discurso, y por extensión se aplica a la reunión de representantes del pueblo donde se discuten y resuelven los asuntos públicos. Diversos historiadores han considerado como embrión de los parlamentos La Paz y Tregua de Dios,[5]
El primer parlamento del mundo fue el Althing, fundado por los vikingos en el año 930 en Thingvellir, Islandia. Este parlamento se reunía durante dos semanas por año, resolviendo litigios y promulgando leyes que se consideraban pactos establecidos entre hombres libres. El Parque Nacional de Thingvellir fue designado Patrimonio de la Humanidad por la Unesco en 2004.
En el año 979, en Isla de Man, se fundó Tynwald que tiene más de 1000 años y ostenta el título de parlamento más antiguo del mundo en funcionamiento. En 1979 celebró su primer milenio como parlamento continuo.
El Parlamento siciliano fue establecido en 1130, por el primer soberano siciliano Roger II de Sicilia, en el Palacio de los Normandos, en Palermo, Italia. Este parlamento estaba formado por tres ramas: la feudal, la eclesiástica y la de propiedad estatal. El primer cambio radical se produjo con Federico II de Sicilia, que permitió el acceso a sectores de la sociedad civil. El parlamento permaneció en funciones hasta 1849, y es considerado posiblemente el primer parlamento moderno del mundo.
Un movimiento social iniciado en Borgoña en el siglo X e impulsado por Europa a lo largo del siglo XI como respuesta de la Iglesia y del campesinado a las violencias perpetradas por los nobles feudales. Dichas mediaciones de conflictos derivarían más adelante en reuniones institucionales de los representantes de la nobleza, del clero y de las ciudades con derecho a ello que los reyes europeos convocaban a fin de que aprobaran la imposición de gravámenes y derechos y trataran los negocios graves del Reino. Ello tiene su razón de ser en el principio comúnmente aceptado de que el Rey solo podía exigir tributos con el consentimiento de sus súbditos.
La primera convocatoria de Cortes de las que se tiene constancia escrita es la efectuada por el Rey Alfonso IX de León en 1188, a la que más tarde se sumarían nuevas asambleas en 1202 y 1208,[6] y que reunieron a los diferentes estamentos que componían la sociedad de la época. En la curia regia del Reino de León se incorporan elementos procedentes del estamento popular. Es interesante destacar la importante labor realizada por los investigadores que ofrecen una información novedosa y rigurosa, incluyendo razones no solo de índole coyuntural, sino también amplias explicaciones sobre la convergencia de las distintas circunstancias de carácter socioeconómico que convierten a la ciudad de León en el marco ideal para el nacimiento de lo que se ha considerado el primer parlamento europeo.[7][8]
Paulatinamente los representantes del Reino fueron exigiendo concesiones, garantías y privilegios a cambio de autorizar los ingresos que paliaran las crisis que atravesaron las arcas reales por los gastos en que incurría la Corona para hacer frente a guerras y otras necesidades.
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El término «parlamento» ha quedado como genérico para designar al cuerpo colegiado que representanta al pueblo de un Estado o región, aunque en cada país existe en mayor o menor medida un término propio para denominarla.
Se denomina parlamento a los cuerpos legislativos de Australia, Bélgica, Canadá, Francia, Irlanda, Italia y el Reino Unido; en España se llama Cortes Generales;[9] en los Países Bajos se le denomina Estados Generales; en Alemania existe el Bundestag o Dieta Federal, y el Bundesrat o Consejo Federal; Folketing y Storting son los términos que designan al parlamento en Dinamarca y Noruega; en Suecia se llama Riksdag, en Finlandia Eduskunta o Riksdag y en Islandia Alþingi. En Rusia se le conoce como Duma, en Polonia como Sejm y en Ucrania como Rada. En Japón se le llama Dieta de Japón. En Uruguay se lo denomina como Asamblea General Legislativa.
En Argentina, Brasil, Colombia, México, Perú, Estados Unidos, entre otros, el órgano en que reside el poder legislativo se denomina habitualmente Congreso y suele estar estructurado en cámaras, una de representantes o diputados y otra de senadores.
En el resto del mundo se dan indistintamente los términos parlamento o congreso, salvo en los países con tradición propia como Japón (donde se denomina Kokkai o Dieta) y en los antiguos órganos legislativos de los desaparecidos Estados soviéticos (Soviets supremos). También existen países de Latinoamérica y Europa, especialmente el Caribe y Centroamérica, donde se le conoce como Asamblea Nacional o Legislativa.
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El parlamento comparte en todos los estados democráticos del mundo unas características generales, tanto en lo que se refiere a su naturaleza como a sus funciones.
- En cuanto a la naturaleza del parlamento, se pueden enunciar las siguientes características esenciales:
- Elección de sus miembros por la vía del sufragio universal, libre, directo y secreto de todos sus miembros o, cuando está compuesto por más de una Cámara, al menos de una de ellas (normalmente denominada Cámara Baja y electa conforme al principio de representación proporcional).
- Autonomía plena en lo que se refiere a su autorregulación,[10] presupuestos y estatus de sus miembros.
- En cuanto a las funciones del parlamento, le corresponden básicamente las siguientes:
- La elaboración y aprobación de las Leyes.
- La elección de los integrantes del Poder Ejecutivo o al menos la fiscalización de su acción.
- La orientación de la política pública y de las líneas de actuación del Estado.
- La integración de otros órganos constitucionales.
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El parlamento está compuesto por miembros electos por el pueblo para un período determinado.
En el caso de que el parlamento esté compuesto por dos Cámaras (sistema bicameral) el método de elección de los miembros de cada Cámara puede variar.
Como norma general la legislación suele atribuir la condición de elegible a las mismas personas que capacita para votar, aunque en ocasiones se da un aumento de la edad mínima de elegibilidad.
La elección puede verificarse con arreglo a criterios de representación proporcional, asignando un número de puestos a cubrir en cada circunscripción y distribuyéndolos con arreglo al resultado electoral, o bien según un criterio mayoritario, dividiendo el territorio en circunscripciones que resulten con un número igual de escaños cada una, generalmente uno, y adjudicándolo a la opción electoral que reúna un mayor número de votos.
En los casos de votación proporcional se suelen aplicar criterios correctores, tales como el establecimiento de un porcentaje mínimo de votos para acceder a la Cámara, a fin de evitar fraccionamientos inapropiados que generen inestabilidad política o institucional.
Cuando existe una segunda Cámara, sus miembros pueden ser electos por el mismo sistema que los de la Cámara Baja o bien por otro sistema diferente, en las mismas o en diferentes circunscripciones, o bien ser elegidos indirectamente; para la elección indirecta, los votantes eligen instituciones de índole local, regional o sectorial, que ejercen determinadas funciones y además escogen a los integrantes de la Cámara Alta. La existencia de una segunda Cámara con un método de elección diferente procura asegurar una representación correcta de determinados sectores o aspectos del Estado, tales como su composición social o administrativo-política. En determinados Estados, como el Reino Unido, los miembros de la Cámara Alta (Cámara de los Lores) poseen esta cualidad con carácter hereditario; en muchos Estados hay un número determinado de miembros vitalicios o natos de la Cámara Alta, generalmente conocida como Senado, que poseen esta cualidad por haber ocupado u ocupar altos cargos del Estado (Jefatura del Estado, del Gobierno o de otros órganos constitucionales).
Autonomía del parlamento
El parlamento, en su lucha histórica contra los Monarcas absolutos por la consecución del poder efectivo y el control del Estado, fue ganando una serie de privilegios y garantías que procuraban ofrecer un marco seguro de ejercicio de sus funciones.
Actualmente estos privilegios y garantías se dividen en dos clases, según tengan un carácter colectivo o individual, es decir, según se prediquen del parlamento y sus Cámaras o de cada uno de los miembros que lo integran. En ambos casos tienen un carácter institucional, es decir, no constituyen ventaja injusta frente al resto de individuos de la sociedad, sino que tienen por fin evitar que el parlamento vea perturbada su libertad de acción: en el sistema francés, "sin dejar de ser en el grupo de herramientas diseñado para protección del órgano como un todo, (...), tenía la prerrogativa en este sistema un efecto inmediato en la persona de un miembro declarada inviolable".[11]
Garantías colectivas
El parlamento tiene reconocidas en el sistema democrático las siguientes garantías: inviolabilidad, autonomía reglamentaria, autonomía presupuestaria y autonomía funcional.
La inviolabilidad es una inmunidad absoluta del parlamento por la cual no puede ser jurídicamente atacado o allanado, es decir, ninguna autoridad o individuo puede interferir en él, por la vía del derecho o de los hechos. La inviolabilidad incluye el privilegio específido de inmunidad de sede, es decir, ninguna autoridad puede penetrar en el recinto donde el parlamento reside o ejerce sus funciones sin su autorización.
La autonomía reglamentaria comprende la potestad del parlamento, y en su caso de cada una de sus Cámaras, para establecer sus propias normas de funcionamiento, con carácter general o individual.[12] Esto implica la proscripción de que cualquier autoridad ajena al parlamento intervenga en el establecimiento de sus normas internas.
La autonomía presupuestaria proporciona al parlamento la libertad de acción en la práctica, dado que consiste en el hecho de que solo el parlamento aprueba sus presupuestos y los pone en práctica y ordena la apropiación de fondos públicos para fines parlamentarios.
La autonomía funcional atribuye al parlamento la exclusividad en el ejercicio de sus funciones de administración interna, de ejecución de sus normas reglamentarias[13] y de disciplina parlamentaria;[14] solo los Presidentes y los demás funcionarios competentes de las Cámaras parlamentarias, elegidos por éstas, pueden ejercer dichas funciones. Toda otra autoridad del Estado tiene prohibido intervenir o arrogarse sus funciones.
Garantías individuales
Los miembros del parlamento tienen asegurados determinados privilegios en orden a garantizar el correcto e independiente funcionamiento de las Cámaras parlamentarias; dichos privilegios son, principalmente, la inviolabilidad por opiniones y votos, la inmunidad procesal y la interdicción del mandato imperativo.
La inviolabilidad por las opiniones manifestadas y los votos emitidos en el ejercicio de las funciones parlamentarias proscribe toda persecución jurídica que se pudiera emprender contra un parlamentario por el ejercicio libre de sus funciones y permite que actúen con tranquilidad y ajenos a presiones o amenazas de demandas o querellas ante los Tribunales.
La inmunidad procesal permite que las Cámaras funcionen con libertad y puedan celebrar sus reuniones con asistencia del número de parlamentarios requerido por la Constitución para que aquellas puedan entrar en sesión; consiste en la prohibición de detener o procesar a un parlamentario sin la previa autorización de la Cámara respectiva, salvo en caso de delito flagrante, a fin de que causas penales o civiles de índole particular puedan ser empleadas para obstaculizar el funcionamiento de las Cámaras.
La prohibición del mandato imperativo asegura a los parlamentarios la libertad de voto en todas las cuestiones sometidas a las Cámaras, sin atender a instrucciones que puedan impartir sus electores o sus partidos políticos; no obstante, determinados partidos pueden violar este precepto constitucional, mediante tribunales de disciplina, obligando a los diputados a votar según la directriz del partido, mediante multas estipuladas, expulsión del partido, no eligiendo para las listas individuos que difieran en su opinión, o sacándolos de la lista en cuanto votan alguna ley de forma distinta. En estos casos, cuando la carrera del político está determinada por la obediencia religiosa a las directrices del partido, lo único que le garantiza llegar a ser parlamentario, y cualquier votación diferente significa el serio riesgo de la despedida de la política, el privilegio del mandato imperativo no se respeta ni tampoco se protege desde las instituciones.
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El parlamento tiene atribuidas diversas funciones en los diferentes países,[15] aunque es posible precisar una serie de prerrogativas comunes a la mayoría de ellos y enumerar otras que le corresponden según se trate de un sistema político parlamentario o presidencialista.
En general, corresponde al parlamento en la mayoría de los países:
- La elaboración y aprobación de las Leyes.
- La elección de los integrantes del Poder Ejecutivo o al menos la fiscalización de su acción.
- La orientación de la política pública y de las líneas de actuación del Estado.
- La integración de otros órganos constitucionales.
En el sistema parlamentario, los integrantes del Gobierno mantienen sus cargos solo mientras conserven la confianza del parlamento, o su caso de una de las Cámaras de este. El Jefe del Gobierno y los demás miembros del mismo suelen ser nombrados por el Jefe del Estado, sea un Monarca o un Presidente, pero dependen del parlamento, ante el que responden de su gestión política. En estos casos el parlamento dispone de dispositivos constitucionales para derribar al Gobierno, como la adopción de una moción de censura o la desaprobación de una cuestión de confianza planteada por el Ejecutivo.
En el sistema presidencialista, los integrantes del Gobierno no son electos por el parlamento, pero en muchos casos el presidente solo puede nombrar para el Ejecutivo a personas que el parlamento o una de sus Cámaras apruebe mediante una mayoría determinada, y en prácticamente todos los países el parlamento tiene la opción de procesar y sentenciar a los funcionarios públicos, incluido el presidente de la República, un procedimiento llamado juicio político que puede concluir con la destitución e inhabilitación del acusado. El acusado debe retractarse de sus actos públicamente en el consejo o un tribunal.
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- Forma de gobierno
- Sistema político
- Capitolio
- Congreso
- Unicameralidad
- Tricameralidad
- Bicameralidad
- Pleno
- Mesa
- Comisión
- Diputación Permanente
Parlamentos
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